阜阳市人民政府关于印发《阜阳市行政规范性文件管理办法》的通知

阜政秘〔2021〕282号

各县、市、区人民政府，阜阳经开区、阜合现代产业园区管委会，市政府各部门、各直属机构，驻阜各单位：

《阜阳市行政规范性文件管理办法》已经2021年12月16日市政府第133次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。

阜阳市人民政府

2021年12月30日 

阜阳市行政规范性文件管理办法

第一章  总  则

第一条  为加强行政规范性文件的管理工作，维护法治统一，推进法治政府建设，根据有关法律、法规、规章等规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条  本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除市政府规章外，由本市行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。市、县（市、区）人民政府（含政府办公机构）以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；依法以自己名义履行行政管理职能的政府工作部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）制定（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件。

第三条 本市范围内规范性文件的立项、起草、审核、决定、公布、解释、备案、评估、清理及其监督管理，适用本办法。

制定机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件、对具体事项作出的行政处理决定不适用本办法。

第四条 市、县（市、区）人民政府应当确定本级行政机关规范性文件制定主体清单并向社会公布。规范性文件制定主体清单以外的单位，不得制定规范性文件。

制定机关的内设机构、临时性机构和议事协调机构不得以自己名义制定规范性文件。

第五条 市、县（市、区）人民政府制定重大经济社会方面的规范性文件，应当按照有关规定，及时报告本级党委。

第六条  规范性文件内容应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级机关的决定、命令，不得超越本行政机关的职权范围。

第七条  规范性文件的名称，可以使用“规定”“办法”“意见”“通知”“决定”“公告”“细则”“通告”等，但不得使用“条例”名称。

规范性文件的内容为实施法律、法规、规章或者上级文件的，其名称可以冠以“实施”两字；规范性文件的内容具有探索性或者试验性的，其名称前可以冠以“暂行”或者“试行”两字。

第八条  制定规范性文件要重实际、讲实效，严格控制发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文。对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。

第二章 立项与起草

第九条 部门认为需要由政府制定规范性文件的，应当向本级人民政府报请立项。立项申请应当对制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度以及依据的上位法等作出说明。

司法行政部门对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟定本级人民政府规范性文件制定工作年度计划，报本级人民政府批准后执行。

政府规范性文件制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整。

第十条  部门通过制定或者联合制定规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定规范性文件，不得提请政府及其办公室制定或者转发规范性文件。

起草规范性文件应当符合党政机关公文处理工作规范，做到逻辑结构严密，表述简洁准确，语言文字规范。

第十一条  政府规范性文件可以由政府指定其工作部门起草。

部门规范性文件由制定部门组织起草，内容涉及两个或者两个以上工作部门职责的，应当联合起草。联合起草时，应当由一个工作部门主办，其他工作部门配合。

对专业性、技术性较强的规范性文件，起草部门可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

第十二条  起草规范性文件应当包括下列主要内容：

（一）制定目的和依据、调整对象和适用范围、应当遵循的主要原则、主管部门；

（二）具体行为规范；

（三）施行日期及有效期；

（四）其他必要事项。

第十三条规范性文件不得设定下列内容：

（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；

（二）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政事业性收费等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等内容；

（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；

（四）超越本级政府或部门事权，对属于上级政府或部门职权范围的事项作出规定；超越政府权限，对党的机关、人大、政协、司法机关等职权范围内的事项作出规定；

（五）超越法定职权对应由市场调节、社会自律、民事主体自我管理的事项作出规定；

（六）违法设置排除或者限制公平竞争的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；

（七）其他应当由法律、法规、规章规定的内容。

第十四条 起草部门应当对制定规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施的必要性、可行性和合理性以及有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行研究、评估。

对专业性、技术性较强的规范性文件，应当组织相关领域专家进行论证。

评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

第十五条  起草规范性文件应当广泛征求和听取各方面意见。规范性文件涉及起草部门以外的其他相关工作部门或者下级政府职责的，起草部门应当充分征求相关单位的意见，征求意见应当留足合理时间，相关单位应当在规定时间内反馈意见和建议。

除规范性文件内容涉及司法行政部门职责外，起草部门一般不得将司法行政部门作为征求意见的对象；但司法行政部门可以应起草部门要求参与调研，给予指导。

制定与企业生产经营活动密切相关的规范性文件，起草部门应当按照规定听取企业代表和相关行业协会、商会的意见。

第十六条 规范性文件的内容涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的，除依法需要保密的外，起草部门应当通过政府网站或者其他便于公众知晓的方式公布文件草案及其说明等材料，向社会公开征求意见。公开征求意见的期限自公告之日起一般不少于30日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明，但最短不少于7日。

起草推行改革措施的规范性文件或者对现行行政管理、经济社会发展可能产生重大影响的规范性文件的，起草部门可以将规范性文件的主要制度或者相关方案向社会公开征求意见。

对涉及重大利益调整、事关人民群众切身利益、社会关注度高的政策措施，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访、咨询协商、媒体沟通等形式充分听取各方面意见和建议，特别是利益相关方的意见和建议。

依照法律、法规、规章规定应当听证的，起草部门应当依法组织听证。听证会的组织和程序，按照国家、省有关规定执行。

第十七条  规范性文件的实施可能对社会稳定、公共安全等造成重大影响的，起草部门应当按规定进行风险评估。

风险评估应当形成风险评估报告，明确风险点和风险等级，提出风险防范措施和处置预案。

开展风险评估，可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。

第十八条 规范性文件的内容涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等有关市场主体经济活动的事项，应当按照规定进行公平竞争审查。

未进行公平竞争审查或者经审查未通过的，不得提交制定机关讨论。

第十九条 起草部门应当对公开征求意见中收集到的意见进行研究，并就收集到的意见及意见采纳情况作出说明。向社会公开征求意见的，起草部门应当在公开征求意见结束后10个工作日内公布意见征集及采纳情况。

有关部门、单位对规范性文件征求意见稿内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；经协调仍不能形成一致意见的，报请本级人民政府协调或者决定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。

第三章  合法性审核

第二十条  规范性文件在提交制定机关集体审议决定前，应当进行合法性审核。

政府规范性文件和经政府批准后以部门名义印发的部门规范性文件，起草部门合法性审核机构应当先行审核，经起草部门集体审议后，再报送政府进行合法性审核。

不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

第二十一条 市、县（市、区）人民政府司法行政部门负责本级政府规范性文件和经本级政府批准后以部门名义印发的部门规范性文件的合法性审核工作。

市、县（市、区）人民政府所属工作部门和经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织确定的合法性审核机构负责本部门规范性文件的合法性审核工作。

基层司法所负责所在街道办事处、乡镇人民政府制定的规范性文件的合法性审核工作。

第二十二条  政府规范性文件报送审核时，起草部门应当提供下列材料，并保证材料的真实性、准确性、完整性：

（一）规范性文件草案送审稿；

（二）规范性文件起草说明（包括制定的必要性与可行性、起草依据、拟解决的问题、起草过程、主要问题的说明等内容）；

（三）规范性文件解读方案；

（四）制定文件所依据的法律、法规、规章和上级文件；

（五）征求意见的有关材料以及意见采纳、协调处理情况；

（六）起草部门合法性审核机构的合法性审核意见；

（七）其他有关材料。

按规定组织过公众参与、听证、专家论证、风险评估、公平竞争审查的，起草部门应当同时报送相关材料；依法不公开征求意见的，起草部门应当提供相关法律依据或情况说明。

第二十三条  制定机关办公机构应当对起草部门报送的材料进行审核，材料齐备的，转送合法性审核机构进行审核；不符合要求的，可以退回起草部门并要求补齐材料或者说明情况。

合法性审核机构收到审核材料，发现材料不符合要求的，可以要求起草部门限期补充报送，起草部门应当按照要求补充相关材料，未按照要求报送的，退回起草部门。

第二十四条  合法性审核应当保证必要的审核时间，除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。补充报送材料、征求意见、组织论证、听证、返回起草部门修改等时间不计算在内。

对涉及面广、社会关注度高，对公民、法人和其他组织有直接影响的规范性文件，起草部门或者政府办公机构可以商请合法性审核机构提前介入。

第二十五条  规范性文件合法性审核主要包括以下内容：

（一）制定主体是否合法；

（二）是否超越制定机关法定职权；

（三）内容是否符合宪法、法律、法规、规章和上级文件规定；

（四）是否违反本办法第十三条规定情形；

（五）是否与现行的其他规范性文件相协调、相衔接;

（六）是否违反规范性文件制定程序；

（七）其他依法需要审核的内容。

第二十六条  规范性文件合法性审核以书面文件审核为主，根据工作需要，可以采取下列方式：

（一）必要的调查研究；

（二）通过召开座谈会、论证会、听证会、公开征求意见等形式听取社会各方面意见；

（三）组织政府法律顾问、公职律师和有关专家进行咨询、论证，听取有关专家、专业组织的意见。

合法性审核机构对政府规范性文件送审稿进行审核，需要征求有关部门意见的，有关部门应当在规定期限内书面予以回复。

第二十七条  规范性文件草案送审稿有下列情形之一的，合法性审核机构可以将其退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报送审核：

（一）制定的基本条件尚不成熟的；

（二）合法性审核中发现存在违法问题的；

（三）未按本办法第二十二条规定提供相关材料的；

（四）有关部门和单位对草案送审稿的内容有重大分歧意见且理由较为充分的。

规范性文件草案送审稿存在明显不合理问题的，合法性审核机构可以建议起草部门研究修改。

第二十八条  合法性审核机构对规范性文件草案送审稿进行审核后，应当根据不同情形，提出合法、不合法、应当予以修改的书面合法性审核意见。

对确实不需要制定或者制定的基本条件尚不成熟的规范性文件，可以建议不予制定。

第二十九条  起草部门应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充，并将意见采纳情况书面反馈合法性审核机构；特殊情况下，起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

未经合法性审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。

第四章  决定与公布

第三十条  除本办法第三十二条另有规定外，政府规范性文件应当提交本级人民政府常务会议或者全体会议审议决定。部门规范性文件应当提交部门办公会议审议决定。

第三十一条  政府规范性文件经会议审议通过，并根据会议意见修改后，报送本级人民政府主要负责人或者经授权的负责人签署。

部门规范性文件报送本部门主要负责人签署。其中，经政府批准后以部门名义印发的规范性文件签署执行前款规定。

第三十二条  有下列情形之一的，经制定机关负责人批准，可以简化制定程序：

（一）为预防、应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，保障公共利益，需要立即制定和施行规范性文件的；

（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的；

（三）依法律、法规、规章及上级文件规定需要简化制定程序的其他情形。

第三十三条  制定机关应当对规范性文件进行统一登记、统一编号、统一印发，加强规范性文件和政府信息公开平台的衔接，推动实现本地区现行有效规范性文件统一公开查询。鼓励将涉及特定主体、特定领域的规范性文件分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动提供精准化的查询便利。

制定机关应当按照政府信息公开有关规定，通过政府公报、政府网站、新闻发布会、报刊、广播、电视或者政务新媒体等便于公众知晓的方式，及时公布规范性文件；未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据。

第三十四条 政府公报刊登的规范性文件文本为标准文本。

未通过前款规定的载体刊登的规范性文件，文件制定机关应当制作适量格式文本作为标准文本。

在制定机关门户网站登载的规范性文件文本应当是标准电子文本。

第三十五条  制定机关应当规定规范性文件的施行日期。规范性文件一般应当自公布之日起30日后施行。但是公开发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

规范性文件不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权益而作的特别规定除外。

第三十六条 规范性文件由制定机关负责解释。政府规范性文件的具体解释工作可以由其工作部门承担。

规范性文件解释与该规范性文件具有同等效力。

第三十七条 制定机关应当对规范性文件做出政策解读。政府规范性文件的政策解读工作由起草部门负责，部门规范性文件的政策解读工作由制定部门负责。

第三十八条规范性文件应当载明有效期；有效期届满，规范性文件自动失效。

规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年；需要超过5年的，制定起草说明中应当载明理由。未明确规定有效期的，其有效期为5年。暂行、试行的规范性文件，有效期自施行之日起不得超过2年。

第五章  备案与审查

第三十九条  规范性文件应当按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则进行备案审查。

第四十条  规范性文件应当自公布之日起15个工作日内，由制定机关按照下列规定报送上一级行政机关（以下称备案监督机关）备案：

（一）政府规范性文件向上一级人民政府报送备案；

（二）部门规范性文件向本级人民政府报送备案；

（三）实行垂直管理的部门制定的规范性文件，报上一级行政主管部门备案，同时抄送本级人民政府；

（四）政府派出机关制定的规范性文件，向设立该派出机关的人民政府报送备案；

（五）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，向直接管理该组织的人民政府或者人民政府所属部门报送备案。

两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门向本级人民政府报送备案。

市、县（市、区）人民政府规范性文件，还应当按照有关规定报送本级人民代表大会常务委员会备案。

第四十一条  市、县（市、区）人民政府司法行政部门是备案监督机关的备案审查机构，具体负责规范性文件的备案登记和审查工作。

第四十二条  制定机关报送备案规范性文件，应当提交备案报告、规范性文件的纸质和电子文本及说明。

规范性文件的说明应当包括制定规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及制定机关合法性审核机构的审核意见。

纸质文本和电子文本应当符合格式标准和要求。

第四十三条  报送备案的规范性文件符合本办法第四条第一款、第四十二条第一款规定的，备案审查机构予以备案登记；不属于第四条第一款规定的，不予登记，并说明理由；符合第四条第一款规定，但不符合第四十二条第一款规定的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关补正，补正后符合规定的，予以备案登记。

第四十四条  备案审查机构应当自收到备案的规范性文件之日起30个工作日内就下列事项进行审查：

（一）是否超越权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；

（二）是否同法律、法规、规章和上级文件相抵触；

（三）同级人民政府所属工作部门制定的规范性文件之间、上级人民政府所属工作部门与下级人民政府制定的规范性文件之间，对同一事项的规定是否一致；

（四）规范性文件涉及两个以上部门职责或者与其他部门关系紧密的，制定机关是否按照规定充分征求其他部门意见，或者是否违反其他法定制定程序；

（五）规范性文件的规定是否适当；

（六）其他需要依法审查的事项。

情况复杂，不能在规定期限内审查结束的，经备案审查机构负责人批准，可以适当延长；但是延长期限最多不超过15个工作日。

第四十五条  备案审查机构审查规范性文件时，需要制定机关说明情况或者补充材料的，制定机关应当在规定期限内予以说明或者补充材料；需要征求下级人民政府或者有关部门意见的，被征求意见的机关应当按照要求在规定期限内予以回复。

报送备案的规范性文件内容技术性、专业性较强的，备案审查机构可以通过召开座谈会、论证会、听证会等形式征求相关领域的专家、专业组织的意见。

第四十六条  备案审查机构经审查，认为规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章和上级文件规定，或者其规定不适当的，可以提出限期修改、暂停执行、自行废止等意见。

同级人民政府所属工作部门制定的规范性文件之间、上级人民政府所属工作部门与下级人民政府制定的规范性文件之间，对同一事项规定不一致的，由备案审查机构协调；协调不能取得一致意见的，由备案审查机构提出处理意见报请备案监督机关决定。

第四十七条 制定机关不按备案审查机构的意见予以处理的，备案审查机构可以提出撤销等处理意见报请备案监督机关决定或者提请有权机关处理。

第四十八条  制定机关应当自收到处理意见或者决定之日起15日内，将处理情况报送备案审查机构。

第四十九条  制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报送备案审查机构。

备案审查机构应当于每年3月底前，向备案监督机关和上一级备案审查机构报告上一年度规范性文件备案监督情况。

备案审查机构应当按年度对规范性文件备案工作进行通报，并将规范性文件备案监督情况向社会公开。

经备案登记的规范性文件，定期在政府公报和政府网站上公布文件目录。

第五十条  备案审查机构应当与本级党委、人民代表大会常务委员会、政府有关工作机构加强协作，建立健全会商审查、征求意见、沟通协调、信息共享、培训交流、联合调研等衔接联动机制。

第六章  评估与清理

第五十一条  规范性文件施行后，其起草部门或者实施部门应当对规范性文件的执行情况、施行效果、存在的问题及原因进行调查研究和综合评估，评估结论应当作为规范性文件修改、废止或者继续执行的重要依据。

规范性文件的评估应当根据有关法律、法规、规章和相关政策以及实际情况，可以采取书面征求意见、实地调查、问卷调查或者座谈研究等方式进行。

规范性文件的评估可以委托第三方或者专业评估机构进行。

第五十二条  规范性文件有效期届满的6个月前，制定机关应当对其有效期是否需要延续进行评估。

规范性文件经评估，拟在有效期届满后继续实施的，其起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出，由制定机关延续有效期后重新公布。规范性文件一般只延续一次有效期，需要再次延续有效期的，应当充分说明理由。

规范性文件经评估，拟作实质内容修改后继续实施的，其起草部门或者实施部门应当在有效期届满的2个月前向制定机关提出，由制定机关按照本规定的相关程序，重新制定后公布。

第五十三条  规范性文件一般每隔两年清理一次，并公布清理结果。

有下列情形之一的，应当及时清理：

（一）规范性文件涉及的领域已制定新的法律、法规、规章、国家或者省、市政策的；

（二）规范性文件涉及的法律、法规、规章、国家或者省、市政策被修改、废止或者宣布失效的；

（三）不适应经济社会发展要求的；

（四）上级行政机关要求或者制定机关认为确有必要清理的；

（五）其他应当及时清理的情形。

第五十四条  政府规范性文件的清理，由国家或者省、市规定的部门组织开展，也可以由司法行政部门组织开展，规范性文件的起草部门或者实施部门具体负责清理工作。

部门规范性文件，由制定机关负责清理。

国家或者省、市统一部署的规范性文件清理工作，清理工作组织部门和清理责任单位应当按照规定报送清理结果。

第五十五条  制定机关对规范性文件实施动态管理，应当根据清理情况，对规范性文件目录和文本及时作出调整并向社会公布。

第七章  监督管理

第五十六条  市、县（市、区）人民政府应当加强对规范性文件制定和监督管理工作的考核评价，将其纳入法治政府建设督察内容，作为依法行政考核内容列入法治政府建设和政府目标管理绩效考核评价指标体系。

第五十七条  规范性文件制定机关应当加强合法性审核能力建设，设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。

第五十八条  公民、法人或者其他组织可以向司法行政部门或有关部门提出制定规范性文件的建议，收到建议的部门应当对制定规范性文件的必要性、可行性进行研究论证，并向提出建议的公民、法人和其他组织进行反馈。

公民、法人或者其他组织认为规范性文件超越权限，或者违反法律、法规、规章和上级行政规范性文件规定的，可以按照本办法第四十条的规定，向备案监督机关提出书面审查建议。书面审查建议应当载明要求审查的文件名称、制定机关、发文字号、发文时间和要求审查的事项、理由及申请人名称。备案审查机构应当进行审查，并答复提出审查建议的公民、法人或者其他组织。

第五十九条  备案审查机构应当对规范性文件制定和备案情况进行检查。被检查机关应当配合，并按照要求提供发文登记簿、规范性文件文本等相关资料。

制定机关违反本办法规定，有下列行为之一的，备案审查机构应当通知其限期改正；逾期不改正的，予以通报；拒不改正的，建议有关机关对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

（一）不报送或者不按时报送规范性文件备案的；

（二）在备案审查机构检查规范性文件制定和备案情况时，不提供资料、拒绝配合，或者隐瞒真实情况的；

（三）对备案监督机关或者备案审查机构的处理意见或决定拒不执行、拖延执行的。

第六十条  未经备案的规范性文件违法，损害公民、法人和其他组织的合法权益，造成严重后果的，备案审查机构应当建议有关机关对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

备案审查机构及其工作人员违反本办法规定，不履行规范性文件备案登记和审查职责的，备案监督机关应当责令其限期改正；拒不改正的，依法给予处分。

第八章   附  则

第六十一条  县（市、区）人民政府、市人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以根据本办法制定本级人民政府、本部门规范性文件管理的具体办法或者规定。

第六十二条法律、法规、规章对规范性文件制定和监督管理另有规定的，从其规定。

第六十三条  本办法自2022年3月1日起施行，有效期5年。

 抄送：市委办公室，市人大常委会办公室，市政协办公室。